中共中央宣传部委托新华通讯社主办

ag亚游平台

2018-12-06 09:28
来源:半月谈网

游人在ag亚游平台官网东城区南锣鼓巷民俗文化景区参观 李欣/摄

2017年9月,中共中央、国务院在《ag亚游平台官网城市总体规划(2016年-2035年)》批复中指出:“加强老城和‘三山五园’整体保护,老城不能再拆,通过腾退、恢复性修建,做到应保尽保。”

“老城不能再拆”,发出了ag亚游平台官网历史文化名城保护的时代强音,针对的是老城之内长期存在的大拆大建问题。但“老城不能再拆”,并不是说将老城封存起来就万事大吉。

针对ag亚游平台官网老城长期失养问题,上世纪80年代至今,ag亚游平台官网市有关部门做过多种尝试,成效不一,认识不一。

历史街区保护是历史文化名城保护的重中之重、难中之难。不同于文物建筑的保护,历史街区是具有历史价值的活态生活空间,不可避免地会发生房屋的修建、更新,中共中央、国务院在批复中提出的恢复性修建,针对的正是历史街区的这一情形。

恢复性修建并不是要对历史街区进行大规模房地产开发,兴建仿古建筑,亦不是对历史街区用青砖灰瓦搞一场城市化妆运动,做一些表面文章。恢复性修建必先查明老城衰败之因,对症下药。必须思考:老城位于ag亚游平台官网城的中心地带,身处黄金宝地,为什么长期失养,得不到有效修护?为什么以房地产开发方式推行的大规模“保护工程”无助于这一问题的解决?只有对这些问题有了清醒认识,才能为恢复性修建找到合理的路径。

孕育了伟大城市形态的中国古代城市生长机制,向我们昭示着方向;二战后经历了城市更新运动的剧痛之后,西方城市收获的经验教训,为我们提供了镜鉴。老城的保护与复兴,离不开生于斯长于斯的民众,离不开支撑社会人格的财产权保护,离不开作为政府本职的公共服务投入,离不开攸关社会稳定的可持续社区营造。

多方参与,统规自建,产权明晰,流水不腐,是看得见的传统,依然保持着强大的生命力。恢复性修建,首先要恢复的就是这样的生长机制。只有这样,才能从根本上推动老城的保护与复兴。

古代城市营造智慧:统规自建,流水不腐

ag亚游平台官网明清老城在上世纪50年代之后面临的巨大困境,就是存量建筑的整体性失养。

1952年ag亚游平台官网市有关部门的调查显示,ag亚游平台官网城区危险房屋为城区旧有房屋的4.9%。到了1990年,老城内三、四、五类房(一般损坏房、严重损坏房和危险房),达到平房总量的50%左右。此种情形持续发展至今。

以ag亚游平台官网老城为代表的中国古代城市,以统一规划著称,其建造实施分工明确。住宅以居民为主体,按照统一的设计导则兴建,生成宏大有序的城市母体建筑群;房屋质量依靠产权人与市场的力量维持,并不需要政府大规模资金投入,形成了“统规自建、流水不腐”的生长机制。

并非随心所欲的“听民作室”

以统一的规划和严格的设计导则为约束、居民自建宅院的“统规自建”方式,进行城市住宅建设,形成和而不同的城市景观与空间秩序,是古代城市营运的重要法则。

ag亚游平台官网明清老城的前身——元大都的建设,是先划定标准的住宅用地单位,“诏旧城居民之迁京城者,以赀高及居职者为先,仍定制以地八亩为一分;其或地过八亩及力不能作室者,皆不得冒据,听民作室”。即以8亩地为宅院单位,以居民为主体进行建设。

“听民作室”并不意味着建房者可以随心所欲。中国古代对房屋的造型、体量、装饰等有严格限制。明代《大明令》对职官和庶民住宅明确规定:“房舍并不得施用重栱、重檐,楼房不在重檐之限。职官一品、二品:厅堂七间九架,屋脊许用花样兽吻,梁栋、斗栱、檐桷彩色绘饰,正门三间五架,门绿油及兽面铜环;三品至五品:厅堂五间七架,许用兽吻,梁栋、斗栱、檐桷青碧绘饰,正门三间三架,其门黑油,兽面摆锡环;六品至九品:厅屋三间七架,梁栋止用土黄刷饰,正门一间三架,黑门铁环;庶民所居堂舍,不过三间五架,不用斗栱、彩色雕饰。”《大清律例》沿用之。

这些规定成为住宅设计的导则,在其约束之下,居民可按照各自偏好,因地制宜,各筑其宅。

这样的“统规自建”活动,能够充分发挥各方面积极性,形成风格统一、秩序井然、内蕴丰富而生动的城市景观。

“听民作室”省去了政府在住宅方面的投入,形成协同共建机制,提高了效率。方圆84平方公里的隋大兴城(唐长安城前身),是人类在工业革命之前建设的最大规模城市,仅用9个月就基本建成。显然,仅靠政府单方面投入是不可能完成这样的建设的。

流水不腐:依靠居民与市场的力量

中国古代对宅主人的权益予以严格保护。居延汉简记曰:“捕律:禁吏毋夜入人庐舍捕人。犯者,其室殴伤之,以毋故入人室律,从事。”《唐律疏议》贼盗条:“诸夜无故入人家者,笞四十。主人登时杀者,勿论。”《大明律》贼盗条:“凡夜无故入人家内者,杖八十。主家登时杀死者,弗论。”《大清律例》沿用之。房屋所有者的权益受到保护,他们才有信心真金白银地修建并保育自己的宅园,兴造世界文化遗产苏州园林那样的建筑。

一般来说,一个家庭到了第三代,随着人口增加、房屋不敷使用,势必分家。这时,可交易的产权、公平的房地产市场能帮助家庭成员分家析产,各置家业,而不会让他们困在老宅中无法脱身,挤成一个大杂院。ag亚游平台官网旧时房地产买卖须有中间人介绍,才能签字画押,到官厅办理手续,自有一套行之有效的交易机制,使房屋质量能够在市场流通中不断得到维护,并不需要政府专门投入财力。

也有过经验教训。清代顺治年间曾将ag亚游平台官网内城房屋收为旗产,分配给旗人居住,禁止买卖。随着时光推移,旗人因贫富分化而出现大量房屋典当行为,加之城市人口增长造成住房紧张,政府负担沉重,促使旗房不断向私有化、民房化转化。旗房自康熙年间被允许在旗内买卖,雍正年间准许旗人购买官房,乾隆年间实现产权私有,咸丰年间开放旗产买卖。这一过程表明,住房的质量维持与持续供给,政府很难一手支撑,市场这只看不见的手非常重要;明晰而可交易的产权,如同城市的细胞之核,细胞核一旦病变或灭失,城市的肌体就会失去健康。

老城失养的“政策性难题”

中国城市固有的生长机制,在中华人民共和国成立之后得到继承。上世纪50年代初期,政府部门对房地产重新登记,发放房地产所有证。据《ag亚游平台官网志·市政卷·房地产志》记载,到1953年底,ag亚游平台官网市清查城区及关厢房屋共登记1192397间,其中私房占67.06%。1951年,城市房地产税开征。1954年宪法规定,国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。这激发了产权人自我修缮房屋并爱惜其名下资产。

极“左”时期,私房产权遭到冲击,文革后对私房政策的落实经历了较长过程,仍未彻底解决;公房也未得到应有的质量维护与有效管理,住房保障接济不力。在大拆迁预期下,房屋交易停滞,基于房屋财产权的“统规自建、流水不腐”机制失灵,老城房屋陷入整体性失养。目前存在的突出问题包括:

一是经租房问题存在争议,亟待解决。2003年ag亚游平台官网市采取有力措施,基本解决了文革遗留的标准租私房问题,但经租房问题悬而未决。1958年ag亚游平台官网市对城市私人出租房屋实行经租政策,将城区内15间或建筑面积225平方米以上的出租房屋、郊区10间或120平方米以上的出租房屋,纳入统一经营收租、修缮范围,按月付给房主相当于原租金20%至40%的固定租金。文革发生后的1966年9月,固定租金停止发放,房地产所有权证上交。1958年ag亚游平台官网市批准纳入国家经租的,计有5964户房主的199147.5间房屋。由于存在争议,经租房难以上市流通。

应该看到,经租政策是特定历史时期的产物,应以适当方式,妥善解决经租房历史遗留问题。也只有这样,才能明确房屋产权,为建立流水不腐的四合院产权交易租赁机制,创造条件。

二是私有四合院土地使用权属存在争议,需要合理解决。1982年宪法规定“城市土地属于国家所有”之后,国家土地管理局1990年提出“公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权”,1995年又在《确定土地所有权和使用权的若干规定》中提出“土地公有制之前,通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地,土地转为国有后迄今仍继续使用的,可确定现使用者国有土地使用权”。

长期以来,ag亚游平台官网市对这类土地的使用权未予确认、登记,相关部门认为其属无偿划拨,在旧城改造中可以无偿收回,而四合院所有人认为当初是连房带院一块儿购买的,理应享有整个院落的土地使用权,以致争议不断。

三是大量直管公房没有得到有效管理,私搭乱建、人户分离、违法转租转借等问题普遍存在。ag亚游平台官网市社会科学院2005年发布的《ag亚游平台官网城区角落调查》显示,大栅栏地区人户分离现象严重,户在人不在的占常住人口的20%以上,个别社区外迁人口占45%以上。许多房屋并不为户籍人口实际居住使用,或被出租营利,或被长期闲置。一些非产权人在区外拥有第二套住宅之后,通常对危改抱有强烈愿望,因为一拆迁即可将不属于自己的房产变现为补偿款收入私囊。

四是住房保障长期滞后,使拥挤在四合院内的低收入居民得不到及时救济,加剧了大杂院问题。在“先生产、后生活”的计划经济时代,住房供给短缺,四合院住宅承担了过高的居住人口密度;在市场经济时代,住房保障接济不力,四合院内的人口密度得不到有效疏解。

五是长期以来,对老城执行的是拆除改造政策,被划入危改区的房屋产权及户口一律冻结,市场交易停止。未被划入危改区的房屋,在大拆迁背景下,无人敢修,无人敢买。房屋交易租赁停摆,意味着新陈代谢停止,老城不能呼吸,房屋质量急剧恶化。

综上所述,ag亚游平台官网老城的房屋衰败与公共政策的缺失深刻关联,称之为“政策性衰败”并不为过。“政策性衰败”需要用政策来治,是推土机无法去除的。应该理解,住宅权利之稳定,乃住宅生命之“源”;住宅市场之公正,乃住宅生命之“流”,一个城市欲“源远流长”,此道不可偏废。

责任编辑:王静

热门推荐